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汪宗礼:耕地保护责任体系试点的研究与思考
日期:2015-01-21 00:00:48  来源:和谐陕西网(本网原创)    字号: T | T
对汉中落实最严格
 
耕地保护责任体系试点的研究与思考
 
汉中市国土资源局党组书记、局长 汪宗礼
 
近期,汉中市在南郑县开展了落实最严格耕地保护责任体系试点工作,借助县、镇、村各级组织力量,形成基层党政领导同参与、同部署、同落实的耕地保护做法。通过试点,初步形成了市、县、镇、村四级纵向齐抓共管、各级职能部门横向联合监管的耕地保护责任体系与机制。从目前试点效果看,耕地保护责任和措施得到了有效落实。
 
为此,笔者在对汉中市落实最严格耕地保护责任体系试点工作进行了深入的研究与思考后,谈一点自己的粗浅认识。
 
开展试点工作的初衷
 
针对当前耕地保护方面存在的口号响、行动少,尤其是基层监管不到位,镇村责任落不实,以及存在国土资源部门单打独斗等现实问题,在充分考虑和衡量全市耕地保护工作实际的基础上,经市政府同意后,市国土资源局选择耕地保护工作基础相对较好的南郑县作为试点县,开展落实最严格耕地保护责任体系试点工作。按照县、镇、村同步实施,以及试点辐射整体推动的思路,南郑县又确定了试点镇、试点村。其主要目的,是通过不同层面、自上而下的落实,以及自下而上的总结,建立一套行之有效的耕地保护管理模式、体系和机制,并在全市推广,以达到全面加强全市耕地特别是基本农田保护工作的目的。
 
试点县基本情况
 
试点南郑县全县总面积2809平方公里,总人口56.66万人,辖22个镇393个行政村3054个村民小组。全县有耕地74.54万亩、基本农田60.2万亩。属典型的农业产业县,盛产小麦、稻谷、玉米、油菜籽、茶叶、烟叶等农产品。试点镇红庙镇辖23个村,试点村民生村有7个村民小组246户817人,村民集中分布在7个居住点,全村总面积4570亩,有耕地1101.75亩、基本农田911.4亩,划定基本农田7块911.4亩,划定率达100%。镇辖区内单独设有国土资源所,有专职工作人员4名。
 
试点工作试运行情况
 
5月,落实最严格耕地保护责任体系试点工作正式开始,试点工作紧紧围绕“夯实主体责任、强化巡查监管、严格考核问责”三个重点,通过广泛研讨、创新方法、积极探索、不断完善,比较系统地建立了耕地保护监管体系和保护新机制。
 
做法之一:加强领导,强化宣传,有序推进试点工作
 
为确保试点工作顺利推进,大家从全市国土资源系统抽调业务熟练、作风扎实的骨干力量组成工作组,试点县、镇、村也设立相应办公机构,专门负责试点工作,并结合实际分别制定工作实施方案。市、县、镇先后层层组织召开试点工作培训会和动员会,采取刷写固定标语、悬挂横幅、宣传车、印发耕地保护明白卡和宣传资料等形式,深入村组农户、田间地头,广泛开展群众宣传动员工作。同时,在县电视台、广播电台对试点工作部署、耕地保护法规政策进行滚动播出。通过多种方式、多个层面宣传,营造了强大的工作声势,调动了全民参与保护的积极性,为试点工作顺利推进奠定了坚实基础。
 
做法之二:深入群众,统筹谋划,创新试点工作思路
 
组织人员多次深入试点镇、村、组详细调查其经济状况、产业结构、建设用地量、耕地保护现状等情况,对耕地保护面积、保护图斑、保护地块逐一进行核实核对。会同县、镇、村先后多次召开专题讨论会、座谈会,并通过走村入户和走访座谈反复征求意见,及时与县政府和镇村干群进行交流沟通,共同商讨具体保护制度和措施。在此基础上,又赴西安市、江西省余江县等地考察学习,借鉴各地成功经验和典型做法,确保试点成果切实可用。
 
做法之三:健全制度,完善体系,着力夯实基层保护
 
根据有关法律法规和中、省政策要求,认真梳理查找现有制度疏漏和措施盲区。按照细化目标、明晰职责、实用可行的原则,从县、镇、村、国土所各个层面及各个环节进行排查。高起点、严要求,制定了《关于进一步完善耕地保护责任体系的决定》、《耕地保护共同监管职责及责任追究办法》、《干部提拔交流离任耕地保护审计制度》、《耕地保护目标责任考核办法》等11项制度文件,落实制度保障与问责机制;县国土局制订了制止和查处违法建设行为的建议函、协助制止国土资源违法行为的函告,以及巡查信息登记表、执法监察台账等10余种与制度相配套的图、表、册;镇、村对应拟定了配套的保护和管理制度、办法,并将所有制度在镇、村、国土所上墙悬挂。
 
在多措并举的基础上,按照“统一模式、统一内容、统一标准”的要求,在红庙镇及所辖村醒目位置设立了基本农田保护标志牌,逐地块埋设了基本农田保护界桩,逐户发放了耕地保护明白卡,切实将所有基本农田地块的监管保护责任落实到了农户和人头,进一步明确了耕地特别是基本农田保护范围、保护面积、保护责任。
 
试点工作已经取得的主要成效
 
试点工作开展后,本着强化耕地特别是基本农田保护的思路,通过大胆探索实践、不断总结完善、创新管理机制、改变管理模式、强化执法监管、落实共同责任,以及采取下放权力、落实保护责任、严格责任追究等措施,以“权、责”相协调和相对等的理念,初步形成一系列行之有效的保护措施和管理新机制。
 
成效之一:夯实了“三个责任”
 
夯实了党委、政府共同主体责任。明确各镇为本辖区耕地保护、土地巡查监管、村民建房管理的责任主体,基层党政主要领导共同为本级机构的第一责任人,对耕地保护方面出现的问题负同等责任。
 
夯实了部门的共同监管责任。进一步明确了国土部门在耕地保护中的牵头作用,突出了监管、引导、协助作用。细化了发改、住建等17个部门在耕地保护中的具体职责,重点落实了各部门在行政审批、联合执法等方面应承担的共同责任。
 
夯实了村组和农户的直接责任。进一步明确了村组在土地管理和违法行为制止方面的义务,重点防止和解决村民撂荒基本农田的问题。
 
成效之二:健全了执法监管体系
 
推行网格化管理,健全了县、镇、村三级网格体系,完善了分片包干、责任到人的动态巡查责任制,逐级明确了包抓领导、包片人员和包干责任,充分发挥镇政府分管及包村领导、包村干部和村组干部的作用。健全执法监察信息网络,组建了信息员队伍,全县每个村都落实了1名信息员,实现了保护信息全覆盖和保护监管“零距离”。建立违法行为查处联动机制,完善了制止和查处违法行为及协作实行的相关办法,县、镇分别成立了多部门联合参与的执法队伍。发挥了社会监督作用,设立了基本农田保护牌和界桩,公开了基本农田分布图和保护范围面积等相关信息,公开了举报联系人和联系电话,畅通了违法举报渠道,强化了公众参与功能。
 
成效之三:完善了责任体系和考核机制
 
通过签订责任书、发放明白卡、建立耕地保护台账等方式,层层分解落实县、镇、村、组、农户耕地保护责任,健全了责任体系。通过加大县上对镇上年度综合考核中的耕地保护考核比重,制定了更加严格具体的考核办法,逐一细化、量化了考评指标,明确了奖惩措施,完善了考核奖惩机制。通过落实镇村保护主体责任和部门共同监管责任,明确细化了责任追究条件和方式,健全了干部提拔、交流、离任的耕地保护审计制度,强化了耕地保护约束机制。
 
成效之四:加大了工作保障力度
 
将耕地保护经费纳入财政预算,设立耕地保护基金,用于对各镇耕地保护工作补助及奖励;落实每人每年1200元的村级耕地保护信息员专项补助,每年从国土资源罚没款中安排一部分资金作为耕地保护基金。加强软、硬件保障,从人员、车辆、装备,执法监察津贴、办案专项经费、执法监察人员的人身伤害保险等方面提供有力保障,确保耕地保护工作正常高效运转。
 
试点运行引发的思考
 
目前,尽管试点工作已经取得了一定成效,但在实施过程当中也遇到了一些困扰。例如:部分镇村干部仍然不能自觉地把保护耕地与国家粮食安全联系起来同认识、同对待。加之城镇化进程的迅速推进,农民进城务工比例日趋增长,农民非农产业化越来越明显,农业区域性和规模性大产业欠缺,耕地效益不高,耕地撂荒比较严重,耕地在农民心中的价值降低,导致村组尤其是农民对耕地保护缺乏动力,不同程度地给基层农村耕地特别是基本农田保护工作带来了一些困难。
 
笔者认为,如果不采取有效措施,农业产业效益必将继续降低,也必将造成耕地保护困难和压力更加凸显。
 
尽管我市采取建立耕地保护责任立体网络体系,在一定程度上确实加强了耕地特别是基本农田保护工作。但从长远来看,具体保护措施的落实和耕地质量的提高仍然不容乐观,很多问题依然需要继续努力探索和逐步解决。比如:村镇规划滞后,规划硬约束无法施展的问题;各县财政状况不同,耕地特别是基本农田保护专项资金筹措困难大的问题;土地整理项目缺少,建设高标准基本农田任务落实乏力的问题;另外,从根本上来讲,耕地保护也需要种地效益作保障,而当前受农产品效益低影响,农民耕种积极性不高,农村劳力进城务工普遍,农田耕作质量差,荒芜现象严重。
 
因此,从长远考虑,要切实提高种地效益,才能保证农业产业应有的活力。农业产业效益提高了,耕地在农民当中的价值也就提高了,耕地保护动力也就加强了,这样建设用地避让耕地思路才能更好地落实,耕地保护工作才能得到保障。
 
对耕地保护的几条建议
 
通过试点工作运行探索,以及多年从事国土资源管理工作实践的积累,粗浅地提出以下建议:统筹各方面力量,形成齐抓共管耕地保护工作的局面;出台耕地保护基金筹措政策,确保保护工作正常开展;加大县上对乡镇耕地保护工作考核分值比例,促进耕地保护强化措施在镇村有效落实;建立各级部门项目审批联席会议制度和执法案件联合办结机制;各级各部门共同争取倾斜性的支撑政策,加强农业产业和产品链的效益开发培育,促使耕地效益提升,保障耕地特别是基本农田保护措施的有效落实。
(责任编辑:和谐陕西网)
    
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