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关于野生动物保护法修改的十条建议

时间：2020-03-05 17:15:40　浏览：202146　回复：0

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　　确立野生动物普遍保护的理念；将遵守生命伦理和维护生物安全增设为基本原则；以全面禁止食用野生动物为原则。

　　中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学校长马怀德教授组织来自中国社科院法学所、南开大学、清华大学、中国政法大学、西北政法大学、澳大利亚悉尼大学、美国休斯敦大学等国内外专家学者组成课题组，对于野生动物保护法的修改进行了研究。

　　课题组提出：打击野生动物非法交易、革除滥食野生动物陋习是我国面临的一大紧迫法治问题，亟待完善野生动物保护等相关法律制度、加强非法交易和滥食的执法、健全人畜共生传染病防治体系。

　　考虑到《野生动物保护法》的修改涉及甚广，建议有关机关在修改法律时邀请多个学科的专家共同参与。鉴于该法的修改与《动物防疫法》、《传染病防治法》密切相关，建议全国人大常委会启动“打包修改”程序，将这几部法律同步修改，统筹考虑。

　　明确野生动物保护的立法目的

　　我国野生动物保护法所保护的野生动物主要限于珍贵、濒危动物和“三有”(有重要生态、科学、社会价值)动物，在实践中主要依赖于国家主管部门发布的重点保护野生动物名录。这一管理方式存在保护范围狭窄、视角单一等问题。建议在法律中确立野生动物普遍保护的理念，任何一种野生动物在生态系统中都有其不可或缺的地位与作用，应对其实行普遍保护，但可根据不同物种的珍贵、濒危程度等因素，综合确定是否需要进行重点保护。法律中应强化从公共卫生、生态安全、跨国疫病防控的视角开展野生动物保护。

　　建议重新考虑我国野生动物保护的立法目的，在其中增加有关敬重生命、倡导文明和维护人们健康和生物安全方面的内容。将立法目的设置为：为了保护野生动物，倡导科学、健康、文明、卫生的生活方式和良好的饮食习惯，弘扬敬重生命的价值理念，保障人民群众身体健康和公共卫生，保障生物安全，维护生物多样性，推进国家生态治理体系和治理能力现代化，强化生态文明建设。

　　扩大野生动物保护法适用的范围

　　应在野生动物保护法之上确立野生动物法的概念，建议将法律名称改为《野生动物保护与管理法》，借鉴有关国际公约和国际惯例的方法，重新对野生动物进行界定。只有将一切野生动物都应纳入法律所保护的范围中，才能维护整个野生动物物种之间的生物链的完整性及物种之间的平衡。

　　实施分类、分级保护制度，完善野生动物名录

　　依据野生动物生态功能与种群现状等科学分类，实行不同等级的保护制度。具体来说：可以对珍贵、濒危野生动物以及有重要生态、科学、社会价值的野生动物予以重点保护，设置相对更为严厉的法律责任制度来加以保障；对其他普通野生动物也应基于行政资源和能力等因素分类设定必要的法律保护。

　　完善野生动物名录制度。目前《野生动物保护法》规定有国家重点保护野生动物名录、地方重点保护野生动物名录，有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录，人工繁育国家重点保护野生动物名录，中华人民共和国缔结或者参加的国际公约禁止或者限制贸易的野生动物或者其制品名录这五类目录。建议对上述目录予以简化和整合，对人工繁育国家重点保护野生动物名录予以严格限定，要禁止对人工繁育国家重点保护野生动物的出售和利用。此外，对重点保护野生动物名录之外的一般性保护野生动物，也可考虑拟定名录，进而拓展野生动物保护的范围。

　　在立法原则中增加生命伦理和生物安全的内容

　　将现行《野生动物保护法》第4条修改为：国家对野生动物实行逐步减少利用、限制利用、严格监管的原则，鼓励开展对野生动物无干扰的科学研究，提升公民对野生动物具有独立于人的使用价值之外的生态价值的认识，促进人与自然和谐发展，建立严格、科学的管理制度。另外，建议增加一条，将遵守生命伦理原则和维护生物安全增设为基本原则，国家对野生动物的保护和有限利用应当遵守相关生命伦理规范的要求，并谨慎评估因此而带来的生物安全问题，维护生态平衡。

　　构建全流程、全链条的野生动物保护和管理体系

　　野生动物管理涉及野生动物的源头(猎捕或繁育)、运输、交易、利用等多个重要环节，既要重视对野生动物来源的合法性控制，也要重视野生动物流通环节的管控，既要强调对野生的动物保护，又要避免野生动物所可能带来的公共安全、健康等方面的风险。

　　加强对野外动物种群数量、生存环境和防疫监测。当发生或者可能发生危及生态安全和公共卫生安全的动物种群数量剧减、生存环境巨变威胁种群安全或者出现疾病时，经野生动物专家、有资质的合法动物保护协会和动物疾病专家确定后，政府可以采取紧急救助、兽医干预和不影响种群生存繁衍的有限度的扑杀等必要措施。

　　调整陆生野生动物保护的管理体制

　　长期以来我国由林业部门(目前是林业草原部门)负责陆生野生动物保护。我国林业部门先后为国家部委、国务院直属机构，现国家林业和草原局为部委管理的国家局，其行政地位相对较低，具体负责这项工作的野生动植物保护司的行政地位也趋低，行政资源不足，难以承担繁重的陆生野生动物保护的任务。

　　目前国家林业和草原局野生动植物保护司主要负责陆生野生动物保护职责，农业农村部负责水生野生动物保护，但野生动物保护也不是农业农村部的管理重心所在。建议未来将陆生野生动物保护和水生野生动物保护职能统筹，整合野生动物保护职能，在自然资源部设专门的野生动物管理局，统一负责陆生、水生野生动物管理。与此同时大幅加强《野生动物保护法》第三章野生动物管理部分，建立健全自然资源综合执法机制，强化信息收集、政策制定和监管执法能力，强化相应的技术支撑和专家咨询网络，强化运用大数据、人工智能等技术进行野生动物保护和管理的能力。

　　依法严格规制野生动物食用和交易等行为

　　现行的《野生动物保护法》，主要禁止的是“生产、经营食用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品”。建议在修法中，采取以全面禁止食用野生动物为原则，将长期以来已经形成有效监管措施的，比较成熟的人工饲养、繁殖的可食用的野生动物以及其他经过食品安全评估的可食用野生动物限定在极其有限的范围内，采用“白名单”的管理方式，名单外的一律禁止食用。对于列入清单的可食用野生动物等同于肉类食品予以严格监管，实行严格的检验检疫制度。

　　提高行政处罚标准，修改刑法，强化法律责任

　　加大对违法行为的处罚力度，将现行《野生动物保护法》中规定的“并处猎获物价值一倍以上五倍以下的罚款；没有猎获物的，并处二千元以上一万元以下的罚款”、“并处野生动物及其制品价值一倍以上五倍以下的罚款”等，修改为“并处猎获物价值五倍以上十倍以下的罚款；没有猎获物的，并处五万元以上三十万元以下的罚款”、“并处野生动物及其制品价值五倍以上十倍以下的罚款”等。

　　修改现行《刑法》有关野生动物保护方面的规定。现行《刑法》第341条规定了“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”和“非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪”。建议将该犯罪修改为“非法猎捕、杀害、运输、贩卖、购买和食用野生动物罪”和“非法收购、运输、出售野生动物制品罪”。其条文可做如下设计：非法猎捕、杀害、运输、贩卖、购买和食用野生动物的，或者非法收购、运输、出售野生动物制品的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；情节特别严重的，处十年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。违反狩猎法规，非基于国家认可的生态原因或其他原因，或者在禁猎区、禁猎期或者使用禁用的工具、方法进行狩猎，破坏野生动物资源，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。

　　同时，基于生命伦理方面的考虑，可以增加“虐待野生动物罪”作为该条第3款，以增强野生动物刑法保护的周全性，令人们对生命保持基本的敬重，维护人们的善性与文明。具体建议如下：违反野生动物保护法律法规，在非必要情况，公开或非公开地虐待、伤害野生动物，情节特别严重的，处1年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。

　　严格非法野生动物交易的执法，提高执法效果

　　我国《野生动物保护法》、《动物防疫法》、《食品安全法》等都对野生动物交易和检疫作出明确规定，严格禁止国家保护野生动物交易，未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品不得销售。但是执法不严造成野生动物非法交易和食用屡禁不止，法律修改中应着重在落实执法责任，健全执法机制，加大执法力度，杜绝违法行为等方面设计更有效的制度。

　　大力加强人畜共患疾病的防治体系建设

　　人畜共患疾病是人和动物都得的同一种疾病或传染病，世界卫生组织公布的人畜共患疾病有90多种。历史上曾发生过多次人畜共患传染病大流行，如鼠疫。随着世界人口的不断增长，再加上全球气候的变化，人类与病原体自然携带生物的接触越来越多，逐渐打破了病原体宿主的中间屏障，使新发病毒性人畜共患传染病的发展形势越来越严峻，全世界有60%-80%的新发传染病是人畜共患的，如埃博拉、非典、禽流感、猪流感等等。野生动物商业养殖、大量囤积、跨省运输、同类和多种野生和圈养野生动物堆积售卖时，疾病交叉传染、病毒变异，野生动物业者从身上或呼吸道感染变异病毒，传给他人，变成跨境疫病，给人类生命和财产造成巨大损失，加强预防控制尤为重要。

　　现行法律制度体系中虽然建立了人畜共生疾病防治的部分制度，但是还远未实现以风险治理为导向、以预防原则为基础、以全过程监管为支撑的防治人畜共患疾病的过程控制制度。从行政管理实践看，该工作涉及农业、林业、卫生多部门，部门间的协调机制尚待完善，对动物传染病、人畜共患疾病的日常监测和预防相关的行政管理、技术支撑、专家咨询网络都有待加强。未来国务院可制定《人畜共患传染病防治条例》，对管理体制、管理手段、法律责任等加以明确规定。

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